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按本朝《刑例律》规定，刑罚分笞、杖、徒、流、死五类，其中徒刑为坐监苦役，与千年之后的所谓有期徒刑相似；流刑即将囚犯放逐边远荒之地服苦役；一般说来，流刑比徒刑重，比死刑轻。近些年来，那些流配重囚的边陲，如塞外、蓟北、河西以及东海荒岛等地，要么经常给异族侵袭，要么给海盗占领。事实上再将囚犯发配到这些边疆地区，给囚犯带来的实际惩罚要超过《刑例律》所规定。另外，还担心这些流配的囚犯给异族或海盗去增加对方的实力。鉴于这一情况，江宁刑部、江宁大理寺以及江宁按察使司三司决心改革狱制、重新厘定刑罚，提出建牢城来代替流配刑，将应流配之囚犯改投牢城关押做苦役，不再将这些囚犯流配到更危险的边远流放地去。